“十三五”规划需要何种人口政策

“十三五”规划中人口政策的重点应该在财力支持、看护便利、权益保障等各方面推出各种鼓励生育的配套措施

【财新网】（专栏作家 梁建章 黄文政）根据《瞭望》周刊的定位，“十三五”规划是中华民族伟大复兴征程上的关键规划，具有划时代的意义。主席在有关“十三五”规划的建议说明中明确提到，“14岁以下人口比重低于世界平均水平，劳动年龄人口开始绝对减少，这种趋势还在继续。这些都对我国人口均衡发展和人口安全提出了新的挑战。” 这种表述反映了新一代领导人对人口形势的准确判断和深刻认识。

根据2010年人口普查数据，80后、90后、00后的人口分别是2.19亿、1.88亿、1.47亿。从80后到00后的不到一代人时间，出生人口就萎缩了32%。而国家统计局抽样调查的生育率在过去5年的平均仅为1.20。即便抽样调查对生育率低估了15%，实际生育率也不到1.4。根据中国的出生性别比和女性死亡率，中国的生育率需要达到2.2的更替水平才能让孩子辈数量与上一辈持平。相对于2.2的更替水平，1.4的生育率意味着每隔一代人，年出生人口将减少36.4%。

即使立即全面放开生育，去除堆积反弹因素，中国的自然生育率也会远低于更替水平。之前农村较高的生育率尚可补偿城市的极低生育率，但现在农村年轻人很多已在城市工作和生活，面临着更大的压力，且脱离了之前的亲友氛围，生育观念在向城市靠拢。在长期的一胎化下，城市家庭已把一孩当成了默认的生育状态，需要强烈的理由才会生育二孩，而农村在向城市看齐。

很多抑制生育意愿的因素正在形成恶性循环。比如，担心养育成本太高是人们不愿意多生的主要原因，而这背后恰恰是社会平均生得太少。普遍只有一个孩子时，人们会把所有希望放在唯一的孩子身上，养育孩子会变得越来越奢侈化，一般家庭越不敢多生，因为他们对养育压力的判断来自对平均成本的感受。此外，在长期低生育率下，中国老龄化迅速恶化，社会和家庭的经济和心理负担不断加重。随着独生子女父母一辈的逐渐老去，中国城市育龄家庭的平均压力会大幅增加，这反过来又会抑制他们的生育意愿。

尽管全面二孩政策会带来出生人口短暂而有限的堆积反弹，但在此之后，由于适龄女性大幅减少和生育率远低于更替水平，即便自然生育率能长期维持在比2000到2014年间国家统计局公布的生育率平均值高出25%的水平，出生人口也将在2050年前后萎缩到约800万人，而届时年死亡人数将达约2300万。两者比较，中国每年将减少约1500万人。除非将生育率提升到更替水平附近，人口的快速萎缩将一直持续下去。

从全球视野来看，中国未来的人口萎缩更是触目惊心。中国人口占世界比例在1820年、1900年、1950年、1980年分别为36.6%、25.6%、21.8%、22.1%，整体上在大幅下降，虽然目前还有18.9%，但每年新生儿却不到世界12%。到2050年前后，中国每年出生的800万人将只占世界的5%。在强劲的低生育率惯性下，中国要将生育率提升到世界平均，可能再需要两三代人时间。等到最终稳定下来，中国每年新生儿占世界的比例，乃至中国人口占世界的比例可能跌破3%。

如我们之前在本专栏的系列文章中所论述的那样，无论是从资源禀赋、环境保护、城市建设、经济发展、科技创新还是文明传承来看，严重衰微的人口趋势对中国未来都没有任何好处，对中华民族复兴更是釜底抽薪。我们认为，从人口规模和结构，还是经济发展和公共资源的稳定性来看，人口的均衡发展都应该体现在每年出生人口的大致稳定。

从2015到2025年，我国22至29岁的生育旺盛期的女性数量将萎缩42%，这意味着即使生育率显著回升，也无法阻止出生人口的大幅下降。

随着全面二孩堆积势能的释放，中国出生人口在2018年之后将可能出现断崖式下跌， 所以最晚在2017年年底就应全面放开并鼓励生育。生育行为和养育机制有极大的惯性，尽快开始鼓励生育，可以在基数还算庞大，但也在快速萎缩的生育旺盛期女性中，塑造可持续的生育观念和模式，并建立和维持健康的养育环境，再通过她们影响到后面的人群。

如果错过这个时机，适龄女性将大幅萎缩，将来再提升生育率更加回天无力。因此，“十三五”规划中人口政策的重点应该在财力支持、看护便利、权益保障等各方面推出各种鼓励生育的配套措施。

（一）财力支持

对养育孩子的家庭来说，孩子接受免费的公立义务教育，相当于家庭享受了政府的教育补贴，但孩子长大后缴纳的用于支持社会养老的社保等税金，则相当于这个家庭未来对社会养老体系的补偿。综合世界中高收入国家的情况来看，政府的教育投入一般占GDP的5%，而养老支出占15%。因此，相对于个人收入，养育一个孩子意味着从政府获得了5%的教育补贴，但未来则贡献了15%来支持社会养老体系。因此，公平来看，政府对每个小孩应该补贴人均收入的10%（15%-5%）才足以补偿养育家庭对社会的付出。。

随着中国变得富裕，特别是少子化促使养育奢侈化，中国社会养育孩子的费用节节攀升，让许多家庭对生育二孩望而却步。目前大城市抚养孩子的每年平均花费可能超过两万元，这还不包括父母的机会成本以及时间和精力投入。要让二孩政策落到实处，政府有必要对养育家庭进行财力支持，可以按孩子人头抵税，也可以直接补贴。

许多国家对养育家庭的补贴按孩子实行累进制，鼓励家庭生育更多孩子。我国在全面放开生育之后，也应该对养育家庭实行累进制的财力支持。在法国，政府就长期采用这类方法鼓励生育，而且还对生育八个以上孩子的母亲颁发共和国家庭勋章。实际上，法国的生育率远高于中国。

 

 

如上图所示，经济合作与发展组织中的欧洲、北美和东亚国家，对养育家庭的补贴相当于GDP的1%到5%，而补贴力度与生育率呈正相关。家庭补贴每多出GDP的1%，生育率平均高出0.1 个孩子。该图还显示，富裕的北欧和西欧的国家对养育家庭的补贴一般相当于GDP的3%—4%，普遍高于相对贫穷的南欧和东亚国家。与此对应，西欧和北欧国家的生育率近年也从约1.5逐步恢复到2左右，南欧国家的生育率还徘徊在1.5左右，而东亚的日本和韩国生育率则更低，仅1.4左右。

这个现象似乎说明：由于财政拮据，贫穷国家无力大幅补贴生育，其生育率会相对更低，这又加剧人口萎缩和老化，进一步恶化财政状况。像希腊、意大利等南欧国家，似乎已陷入这样的恶性循环。而北欧和西欧国家的财力充裕，也就可以大力补贴家庭，更容易促进生育率反弹。要避免陷入低生育率陷阱的恶性循环，我国就要趁早补贴生育，防止生育率的进一步下降。目前老龄化还只是刚刚开始，补贴生育在财政上还可以承担，但如果错过当前时机，随着老龄化的进一步加剧，维持社会正常运转的财力都可能捉襟见肘，更遑论去补贴没有短期收益的养育事业了，

（二）看护便利

大量年轻人不敢生育二孩的重要原因之一是，看护孩子的时间和精力成本高昂，这特别体现在孩子入托、入幼、入学的困难上。特别是，在很多大城市，外地户籍就业者已经占到工作人口的一大部分，但不少城市却是根据户籍人口规模来规划配置教育资源，导致了非户籍孩子入幼、入托、入学的困难。重物轻人的城市化，更让许多农村孩子成为留守儿童。虽然很多外地户籍人口在大城市工作和缴税，但他们的孩子却不能享受同等的教育福利。其后果是，不少到了结婚生子年龄的年轻人，面临着要么离开城市、要么让孩子回乡成为留守儿童的两难选择。不少人也被迫推迟生育计划，甚至放弃养育小孩。

实际上，城市完全有能力为此提供足够的看护和教育孩子的资源。而且，对整个社会来说，这是一项高回报的投资。中国很多行业投资过度、产能过剩，但对人力资源的投资却严重不足。可以设想，如果农村的留守儿童，能够转移到城市学校来接受良好的教育，这些孩子将成为未来中国社会的巨大财富。为此，我们建议，看护和教育资源，应按维持常住人口更替水平的孩子数量来规划和配置。

很多研究显示，对社会来说，学前教育具有极高的回报价值。但我国的托儿所和幼儿园整体上却远远不够，这甚至也造成本地户籍人家长看护孩子的困难。因此，我们建议把学前看护纳入免费的义务教育范畴，也就是说政府提供免费的托儿所和幼儿园，让常住当地的家长只要有意愿就可以将孩子送入。如果政府暂时无法做到这一点，那也应充分放开民营机构提供这类服务。其实，就算这些民办托儿所、幼儿园、学校的质量不如公办机构，那也远比逼迫外地户籍孩子离开父母成为农村留守儿童要好。

让外来人口真正留在城市生活，并让他们的孩子方便地就近入托、入园、入学，不仅是促进经济社会可持续发展的必由之路，也是提升生育率的重要措施。除此之外，现有学校也应为家长供更多的便利服务，如放学后的托管学生的服务等。对于那些无力抚养孩子的父母，政府甚至也可以考虑设立免费的机构，收养他们的孩子，等到父母自己条件成熟后再领回抚养。

（三）权益保障

现在女性不愿意生育二孩，甚至一个孩子也不愿意生的原因之一是，她们的基本权益得不到充分保障。在养育小孩方面，母亲比父亲要付出更多的时间和精力，这点在母亲怀孕和哺乳期更为突出。这些现象让职业母亲难以全身心投入工作，对雇佣单位也是巨大的负担。为了减轻职业母亲生育孩孩子的后顾之忧，政府应考虑承担产假期间的用工成本。我国的产假只有98天，比大部分低生育率国家要低。如果政府能够涵盖产假的延长的成本，那既能对负担已经比较重的企业减压，也可以降低劳动市场对女性员工的歧视。另外一个可能降低职场性别歧视并保证生育家庭福利的措施是对父亲和母亲实行同等的产假。

随着女性教育水平和职业发展的提升，很多职业女性不愿或者未能婚配，导致各国的结婚率在逐年降低。日本近几年的结婚率已降低到70%，而中国城市似乎也在步入后尘。这些趋势也会严重影响未来生育率。假设女性不婚的比例达到30%，而且不婚女性都不生孩子，即使结婚的70%的妇女平均生育两个孩子，总和生育率也只有1.4。

北欧国家的女性结婚率比日本还低，但却维持了较高的生育率。实际上，两地已婚女性的生育率并没有太大差异，总和生育率的差异主要体现在婚姻以外生育状况的不同。在北欧国家，大约有40%-60%的孩子来自婚姻以外，而这个比例在日本仅有2%左右。这可能是因为北欧国家对非婚生育比较宽容, 而政府又提供了丰厚的养育福利，让很多单身女性愿意且有能力独立生育和抚养小孩。

毫无疑问，我们并不鼓励非婚生育，但认为那些有能力和意愿去独立抚养小孩的女性，也应该公平地享受生育的权利和福利。因此，我们建议在法律和法规上去除任何对非婚生育的歧视，充分保障非婚孩子的合法权益。

中国生育率低于更替水平已经超过20年，未来面临进一步下行的压力、即使立即全面放开，但只要不大力鼓励生育，出生人数在经历短暂的反弹后依然会一路下滑，人口的极度老化和急剧萎缩难以避免，其后果是经济长期低迷、国力衰退甚至导致中华文明式微。要确保人口安全，促进人口的可持续发展，就要把养育身心健康的孩子作为民族复兴的战略基础，在税收、教育、法律等各个方面切实减轻养育家庭的负担，让普通家庭愿意生孩子、生得起孩子、养得孩子。