改革开放以来中国人口流动回顾与展望

人口流动是工业化和城镇化的必然结果。1978年以后，随着城市和农村经济体制改革的不断深入，释放了对劳动力的巨大需求。1984年中央1号文件明确“允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户”。1987 年中共中央政治局通过了《把农村改革引向深入》的文件，进一步提出“调整产业结构，促进农业劳动力转移”的要求。自此开启了中国大规模城乡人口流动和迁移的序幕，40多年的人口大流动为中国经济发展奠定了坚实的基础。回顾改革开放以来中国人口大流动的历程，系统梳理人口流动服务管理的理论成果，总结人口流动服务管理的经验，对把握新时代人口迁移流动的趋势与方向，提出符合时代要求的人口流动管理服务政策措施，推进中国工业化、城镇化和农村现代化具有重要的现实意义。

 一、人口流动迁移的历程与经验

党的十九大报告中明确要求“加强人口发展战略研究”。人口是经济社会发展的基础要素，人口流动可以在一定程度上反映一个国家和地区经济社会发展的水平。未来，我国流动人口规模仍保持增长趋势。因此，回顾改革开放以来中国人口流动迁移历程，总结改革开放以来中国人口流动迁移经验，能够为我国未来制定科学合理的人口战略提供理论依据。

（一）人口流动迁移的历程与阶段划分

大规模、长时间的人口流动迁移，是改革开放以来我国经济社会发展历史进程中的标志性事件。中国人口大流动的历史是改革开放取得辉煌成就的过程，中国人口大流动的历史是流动人口服务取得成功经验的过程，中国人口大流动历史是人口流动迁移理论研究取得丰硕成果的过程。认真梳理，全面总结改革开放以来中国人口流动的历史经验，意义重大。

国家卫生健康委流动人口服务中心主任肖子华提出，按照城镇化的发展阶段，改革开放40年里，我国人口流动经历了从缓慢孕育到迅速发展再到持续大规模的发展阶段，具体可以分为：先城镇化时期（1978～1983年）的人口流动启动阶段、趋城镇化时期（1984～1994年）的人口流动快速发展阶段、半城镇化时期（1995～2008年）的人口流动加速发展阶段和2009年以来准城镇化时期的人口流动稳定阶段。中国人民大学翟振武教授从人口学视角将改革开放以来我国人口流动历程划分成1978～1991年“离土不离乡”、1992～2008年“离土又离乡”、2009年至今“离土不回乡”三个时期。北京大学乔晓春教授以户籍改革为依据对我国改革开放以来的人口流动历程进行了分析，认为中国人口流动的历程包括1978～1984年人口流动受到较大制度阻碍时期、1984～1993年制度破冰放松人口流动限制时期、1993～2000年人口流动在困境中发展时期和2000年以来制度完善人口流动趋势不断加强时期几个阶段。福建师范大学人口与发展研究中心主任朱宇提出人口迁移流动过程包含时间和空间两个维度，他认为我国的人口流动是一种由初次流动—后续流动—最终定居构成的多阶段流迁过程。

（二）人口流动迁移的主要经验

中国计生协党组书记、常务副会长王培安认为，改革开放以来，党和政府在不同发展阶段探索了形式多样的流动人口服务管理实践模式，取得了成功经验。概括起来主要有以下几点：注重从全局、战略高度构建流动人口服务管理体系；注重体制机制创新，利用现代信息技术丰富完善服务手段与方式；注重抓住阶段性主要矛盾和关键环节，采取有针对性的措施，实现重点突破；注重借鉴国外经验，调动和发挥企事业单位、社会团体、研究机构以及流动人口自身多方面积极性。肖子华提出，中国人口流动实践进程给我们带来的启示有四点：实事求是、统筹解决、与时俱进、深化改革。实事求是要求尊重普通群众改变现状的迫切意愿和首创精神；高举旗帜就是要坚持把人口流动问题作为中国特色社会主义的发展问题统筹解决；与时俱进是指依靠市场化、法治化手段加强流动人口服务管理；深化改革要求破除流动人口自由择业的体制机制障碍。

总结改革开放以来中国人口大流动的主要经验，还必须关注计划生育这个基本国策。香港中文大学经济学系主任、世界计量经济学会院士张俊森详细回顾了中国计划生育政策，并基于理论，使用实证方法分析了计划生育政策对经济社会发展的影响。翟振武也指出，流动人口在优化劳动力资源配置、推动经济增长方面对中国经济社会发展贡献突出。他认为流动人口是伴随着人口城市化发展而产生和壮大的、独立于农村人口和城市人口之外的第三种群体，未来的流动人口工作应该从实现家庭稳定、居住稳定和职业稳定三个落脚点出发。中央财经大学管理科学与工程学院易成栋教授认为，根据过去的经验，未来除了流动人口争取提高收入的自我提升之外，地方政府要加强赋能和问责，通过对流动人口的住房救助和调控来解决流动人口的住房问题。重庆市市委党校教授周学馨认为政府在应对人口流动迁移现象时应该从人口管理向人口治理转变，努力构建以权利为中心，以政府为主导的“一核多元”的现代人口治理体系。

　二、人口流动迁移与经济社会发展的关系

大量实证研究表明改革开放以来人口流动与迁移对经济社会发展产生了重要影响，王培安提出，人口的数量、素质、结构、分布状况是国家发展的禀赋条件，也是经济社会发展的衡量指标和发展目标。他认为改革开放以来人口流动给我国经济社会发展带来的影响包括以下几个方面：（1）人口流动是经济高速增长的基础，是推进区域均衡发展的重要力量；（2）人口流动改变了我国社会结构，加快了我国现代化进程；（3）人口流动改变了我国的城乡结构，推动了我国城镇化进程；（4）人口流动改变了我国人口结构和布局，促进了人口自身发展水平的提高。

人口流动迁移既是经济增长和工业化发展的产物，也是经济社会发展的必然趋势，人口流动带动了劳动力、资金、信息和技术等生产要素的流动，与区域经济发展之间存在双向因果关系。肖子华认为，流动人口对经济发展的影响主要体现在新型城镇化、工业化、农业现代化、市场化四个方面。国务院参事汤敏探寻了人口流动与贫困问题的关系，指出农民工群体作为流动人口进入城市之后，脱离了农村和城市两个减贫范畴，无法享受城市“低保”和农村扶贫等优惠政策，其贫困问题呈现出较为普遍的隐蔽性、脆弱性、边缘性和集中性、代际传递性的特征。他认为，家庭对农民工收入的依赖在一定程度上降低了城市农民工自身的物质生活水平，因此解决农民工贫困问题不仅需要从农民工群体自身出发，更要关注其家庭问题。

国家卫生健康委流动人口服务中心副主任徐水源认为随着新型城镇化战略的推进，从现在起到2035年基本实现社会主义现代化的近20年间，是推进新时代流动人口社会融合的关键阶段。国际经验表明，城镇化率30%～70%的阶段是城镇化快速发展的阶段，也是加强公共服务和社会保障制度建设的最佳时期。国际经验亦表明，人均国内生产总值从3000美元向1万美元提升的阶段，既是中等收入国家向中等发达国家迈进的重要阶段，又是矛盾增多、爬坡过坎的关键阶段。中国教育科学研究院教育公平研究室主任朱富言剖析了我国流动人口随迁子女教育的相关政策，认为政策目前已取得了一定成绩，例如经费保障机制的完善、子女“有学上”问题的解决和异地升学考试政策覆盖面的扩大等，同时，他也提出，随迁子女教育依旧存在区域发展不平衡、教育质量参差不齐等问题，因此，未来仍需从健全成本分担机制、增加教育选择性等方面进一步完善。

国家发展和改革委员会投资研究所房地产研究中心主任刘琳通过抽样调查着重分析了城镇人口数量、城镇人口年龄结构和城镇化发展模式三个方面对住房需求的影响，得出中长期我国人口结构红利消失将造成城镇住房需求增长乏力的结论。中国人口与发展研究中心副研究员黄匡时从人口预测的需要出发，以图表的形式分析了我国人口流动的空间分布和演变，得出国内许多城镇将面临人口萎缩现象及其带来的负面影响的结论。首都经济与贸易大学劳动经济学院人口经济研究所所长童玉芬认为尽管人口不是城市病问题的唯一因素，也不是最主要的因素，但人口流动造成的人口规模和密度变化与城市病之间存在着显著的相关关系，政府应及时有效地对人口进行调控疏解，以促进城市病问题的有效解决。

　三、人口流动迁移的影响因素与发展趋势

（一）人口流动迁移的影响因素

人口自身发展及人口与经济社会、环境资源协调发展是我国改革开放和现代化建设进程中面临的根本性问题之一，因此人口流动迁移的决策和行为也会受到政策制度、就业情况、在迁入地的居留意愿和融入程度等多种因素的影响。户籍制度在影响流动人口流入地选择和居留意愿方面影响巨大。乔晓春认为户籍制度是中国人口自由流动的最大障碍，其深刻影响着流动人口公共服务均等化和流动人口社会融合的实现。国家发展改革委社会发展研究所政策研究室主任张本波指出，我国以放松人口流动限制为目标展开的户籍制度改革在逐步淡化城乡分割、促进人口自由流动的同时也产生了区域分割矛盾逐步凸显、部分基本公共服务未覆盖等问题。

兰州财经大学赵锋教授通过对就业促进、制度保障和少数民族流动人口居留意愿的实证分析发现，就业与非就业的少数民族流动人口居留意愿的影响因素存在一定差异，良好就业状况和长效可及的制度保障有利于西北五省少数民族流动人口居留意愿的提升。北京市第二外国语学院朱志胜从农民工自我雇佣行为的视角切入，探讨了农民工就业身份变动对其居留意愿、家庭化迁移、置房计划、月均收入水平的影响，研究表明，相比其他就业形式的农民工来说，从事自我雇佣活动的农民工更有意愿也更有能力实现市民化身份的转变。山东大学哲学与社会发展学院副院长宋全成从社区城乡划分、社区类型、主要邻居构成和现住房属性四个维度出发系统考察了居住特征对我国流动人口长期居留意愿的影响，研究表明居住在城镇社区、拥有自购或自建住房、邻里中本地市民较多的流动人口长期居留意愿相对较强。

中南财经政法大学公共管理学院教授田艳平运用探索性因子分析法对2012年“全国流动人口动态监测”数据进行了分析，发现家庭化人口流动方式更有利于流动人口的城市融入，此外，年龄与性别等多种因素也都会影响流动人口城市融入问题。北京大学社会学系教授周皓运用CLGT和HLM两种模型对2015年中国流动人口动态监测调查数据进行了分析，研究发现地区社会经济发展水平的不同方面对流动人口居留意愿是通过不同的作用途径来完成的，城市GDP的提高并不会直接提升流动人口的定居意愿；相反，流入地区域职工平均工资却会通过家庭特征而提升流动人口的定居意愿。

（二）中国人口流动迁移的发展趋势

对于未来中国人口流动迁移的趋势，王培安认为，“随着我国出生和死亡率的基本平衡，人口流动迁移将成为决定人口变化的主要因素”。未来二三十年，人口流动将成为社会发展的常态，并呈现出一系列新特征：（1）在流动方向上，乡城人口流动趋缓，城城流动增强；（2）在流入地上，人口继续向一二线城市和大都市圈集聚的趋势不会改变；（3）在内部构成上，流动人口的平均年龄有所增加，新生代成为流动人口主力军，家庭化迁居呈现大规模、持续性扩张趋势；（4）在民族融合上，少数民族流动参与将越来越深入；（5）在国际交流上，大量外来移民将对我国流动人口发展产生较大影响。

肖子华认为，从总量上来看，我国未来的人口流动尽管总量有所减少但规模依旧巨大。从分布上来看，我国流动人口的空间分布基本稳定但城市之间流动的流动人口比重有所提高。从结构上来看，我国流动人口的性别比趋于平衡，家庭化趋势明显，受教育水平不断提高。从影响上来看，虽然流动人口给城市和农村治理造成的影响在逐步减弱，但对流动人口的服务管理工作依然要保持活力。从生存状况上来看，流动人口的生存状况明显改善，但未来促进流动人口社会融合依然任重道远。张本波认为我国未来的人口流动将呈现出人口流动持续活跃、流向加快分化和稳定居住逐步成为常态的趋势性特征，未来政府要尊重流动人口本身的意愿，加强对流动人口有序融入居住地的制度设计，消除阻碍人口合理流动的因素。

黄匡时提出，未来随着市场的更加成熟，人作为生产和消费的要素会更加活跃，人口流动迁移也就更加频繁。童玉芬认为，对特大城市来说，未来人口流动带来的增长压力依然很大且并未自动减弱。乔晓春认为，在产业结构转型升级、高端劳动力需求更为强烈的背景下，我国未来的人口流动将从不给户口的低端流动向给予户口的高端流动转变。翟振武认为，我国目前的流动人口存在就业稳定性差、缺乏劳动保障、随迁子女入学率低等现实问题，因此未来的发展趋势是逐步实现城市的“定居化”，进而减少流动人口。朱志胜认为，未来自我雇佣的农民工将更可能在流入地购置房产，实现城镇化而非回到户籍所在地。

　四、促进中国人口均衡发展与合理布局的政策建议

（一）深化制度体系改革，破除人口流动障碍

政府要与时俱进，依靠市场化、法制化手段加强流动人口服务管理，深化改革，破除流动人口自由择业的体制机制障碍，统筹解决人口流动问题，不断推进农业转移人口市民化和新型城镇化。乔晓春认为，我国应该深化户籍制度改革，破除人口自由流动的最大障碍，不断促进流动人口的公共服务均等化和社会融合。国家卫生健康委基层司副司长高光明认为，我国应该建立动态调整机制，完善基层卫生健康制度建设，开展基层医防融合工作，提升群众的获得感。张本波提出，制定流动人口服务和管理政策时应该遵循内部消化、就近转移、常住过渡、落户定居的政策路径，通过实施乡村振兴战略、逐步降低和消除居住登记门槛等具体措施来消除制度障碍，推动实现人口自主流动。

（二）加强宏观调控，完善政策体系

徐水源认为要加强流动人口社会融合顶层设计和制度安排，构建以保障流动人口公平获得基本公共服务为核心的推进流动人口社会融合政策体系。当前要抓住流动人口面临的突出问题，解决涉及流动人口的深层次体制机制问题，形成保障流动人口社会融合的政策制度体系。他从经济立足、权益平等、社会接纳、政治参与、身份认同和文化交融六个维度构建了新时代中国流动人口社会融合的政策框架。易成栋认为，政府应该不断推进住房普惠政策，如通过临时救助、公租房等形式提供住房救助，以共有产权住房和公积金等形式提供住房支持，以商品房的方式进行住房调控。朱富言认为，我国应该通过完善成本分担机制、建立科学的信息监测机制等路径健全流动人口随迁子女的教育政策，促进教育公平。童玉芬认为，政府应该加大对特大城市人口问题的宏观调控而不能仅依靠市场力量。朱宇提出，我国应加强对流动规律的研究，深刻把握人口流动的内在动因和规律，为政策制定提供全面的理论指导。

（三）促进流动人口“市民化”水平，增强人口流动稳定性

翟振武认为，流动人口是城市化发展过程中的必然产物，政府的目标应该是通过使其定居城市来减少流动人口。为了实现这一目标，未来政府应该在保证流动人口城市居留稳定、促进其“市民化”的基础上鼓励流动人口扩大家庭规模，实现其“家庭化”，同时减少行业、职业间的流动，促使其职业的稳定性。周皓提出，由于城市GDP的提高不会直接提升流动人口的定居意愿。因此政府单纯重视经济总量的增长并不会吸引流动人口定居落户，而应该通过提高职工平均工资等方式让更广大的人民群众共享经济发展成果，进而提高一个城市对流动人口安居乐业的吸引力。宋全成提出，各地政府应该大力推进城乡社区公共服务均等化，适当放宽城市保障性住房申请条件和落户条件，引导流动人口的长期居留。

（四）重视农民工贫困问题的解决，关注少数民族等特殊流动人口群体

汤敏提出，要充分考虑到农民工贫困问题背后的家庭因素，从统筹城乡扶贫、多方面开展帮扶行动、实现乡村振兴的角度入手制定农民工群体减贫政策。朱志胜强调，应该注重引导和促进城镇劳动力市场上广泛存在且长期被忽视的自我雇佣农民工群体市民化身份的实现，通过政策扶持鼓励更多有条件的农民工从事自我雇佣活动，保持城市经济活力，真正实现“以人为本”的城镇化。赵锋认为，政府应该结合少数民族流动人口特殊的传统民族文化背景，从政策上对少数民族流动人口与城市的融合给予更多引导和支持，深化户籍制度改革，实现少数民族流动人口从“流”到“留”的转变。