北京外来人口增速世界第一 专家称积分落户意义不大

继上海、广州、深圳相继实行积分落户制度后，北京作为一线城市中最后的一个“堡垒”，也即将被攻破。

12月4日，国务院法制办发布《居住证管理办法(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)，在明确居住证申领条件的同时，还提出特大城市应当根据综合承载能力和经济社会发展需要建立完善积分落户制度。

尽管“应当”一词有建议的意味，但业内人士普遍认为，作为特大城市的北京，未来实行积分落户已无悬念。“北京户籍制度改革的路线图已经很明确了。”中国社科院人口与劳动经济研究所副所长张车伟对《华夏时报》记者称。北京大学人口研究所教授陆杰华也认为，最早明年年底，北京积分落户的政策就有可能落地。不过，他同时指出，由于北京的特殊性，其积分落户的门槛肯定会比其他城市更高，惠及的人群会十分有限。

方向明确

所谓积分落户，就是指通过设置一套指标体系，对外来人员落户本地的条件进行指标量化，并对每项指标赋予一定分值，当累计积分达到规定分值时即可申请落户。目前，深圳、上海、广州、天津等地都先后推出了自己的积分落户政策。

目前，北京不仅没有建立积分落户制度，连正式的居住证制度也没有建立起来。北京目前对外地人口实行的，依然是早就被很多城市摒弃了的暂住证管理制度。虽然为了吸引高科技人才、留学归国人员等急需的高端人才，北京也推出了一套居住工作证制度，但这和真正意义上的居住证制度仍有很大的差别。

《征求意见稿》规定，公民离开常住户口所在地，到其他设区的市级以上城市居住半年以上，符合有稳定就业、稳定住所、连续就读条件之一的，可以依照规定申领居住证，并提出城区人口500万以上的特大城市“应当”根据自身能力和需要建立完善积分落户制度。

“对于北京这样的超大城市，居住证制度是必须要实行的，但积分落户政策理论上还不能确定。”张车伟指出，《征求意见稿》只是建议特大城市实行积分落户，至于是否实行、什么时候实行，还得看地方政府自己的态度。

其实，早在今年7月30日国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》之后，北京市政协随即建议推行积分落户政策，以科技贡献、专业技能、在京时间等指标为考核项，计算非京籍人才的“积分”，积分达标即可落户北京。不过，这项建议此后再无下文。

“北京在居住证管理制度上的探索其实是比较早的。”陆杰华告诉本报记者，早在2008年奥运会之后，北京就开始研讨居住证管理制度；不过，北京在户籍制度改革上一直迟滞不前也是有目共睹的。

陆杰华认为，居住证制度和积分落户制度一直没有落地，和北京的特殊性有关，主要是其承载能力和管理水平难以应对数量巨大的外来人口；另外，作为上位法的《居住证管理办法》一直没有出台，北京市也不想太早出台地方性的具体政策，以免同上位法产生矛盾，从而被动。

“北京实行积分落户是肯定的。”陆杰华称。张车伟也指出，北京市不可能像中小城市那些一步到位地完全向外地人口放开户籍，其户籍改革的路径就是通过积分落户的办法来使一部分人获得北京户口。此前，公安部副部长黄明在回应北京是否具备立即执行积分落户政策条件的问题时表态称：“北京等地会根据中央的精神，认真贯彻、及时出台本地的积分落户制度。”

覆盖人群有限

《征求意见稿》在征求意见结束后，还要经过人大立法程序，之后各个地方才会在此基础上出台各自的实施办法。就北京而言，“这项政策肯定会实行的，但怎么实行，还得再观望。”

业内人士普遍认为，北京的积分落户政策肯定会参考先行者的相关经验和教训，尤其是上海和广州，因为这两个城市和北京具有更多的相似性。

上海2013年7月开始实行积分制居住证管理办法，广州全面推出积分落户新政则是在2014年3月。有消息称，目前已经有超过10万人获得了当地户籍；不过，问题也很明显，主要是其门槛被认为太高。如在广州的积分落户政策里，学历和政府奖励的分值被认为过高，而社保等要素的分值被认为过低，对很多外来务工人员来说，广州市的户口依然高不可攀。上海的限制条件更多，许多外地人称落户上海比移民国外还难。

“我对北京的积分落户政策不是很乐观。”陆杰华认为，北京积分落户的门槛肯定会比上海和广州的更高，这主要是因为北京的人口压力比这两个城市的要更大。

北京是中国外来人口最多的城市。根据北京市统计局发布的统计年鉴，2013年，北京市的常住人口为2114.8万人，其中外地人口为802.7万人。在过去的10年里，北京平均每年增加63万人，10年共增加600多万人，增速为全世界第一。

人口的快速增长带来的是城市病的集中爆发，交通、医疗、教育等各类资源和公共服务均不乐观，控制人口规模成了北京市政府不得不面对的难题。年初，北京市长王安顺在《政府工作报告》中提出要推行居住证政策的同时，还提出将加强人口规模调控。

“积分落户本身并不能解决外地人融入城市的问题。”张车伟称，像北京这样面临巨大人口压力的城市，其最终落户的人可能会非常少，相比于北京800万外地人口而言肯定会是杯水车薪。

如果北京的积分落户政策只能惠及极少的一部分人，那么其意义就不是很大。在北京已经有工作居住证制度的情况下，根本就没有必要另起炉灶再建立一套居住证制度。